Seimo veto Konstitucijai ir ES teisei projektas?

Ketvirtadienį, birželio 27 d., Seimas balsuos dėl Teritorijų planavimo įstatymo projekto, apie kurio kokybę galima spręsti jau vien iš to, kad paskutinį projekto variantą pateikęs Seimo Aplinkos apsaugos komiteto pirmininkas Algimantas Salamakinas aiškina, esą Orhuso konvencija yra „rekomendacinio pobūdžio” (apie tai rašėme publikacijoje „Didysis A. Salamakino atradimas”). Kaip iš tiesų Lietuvoje turi būti taikoma Orhuso konvencija, aiškina menotyrininkė Jūratė Markevičienė. Ekspertai.eu.

Teritorijų planavimo įstatymo projekto XIP-2919(4) priede nurodyta, kad šis įstatymas yra tikslingai nesuderintas nei su Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais (Orhuso konvencija), nei su šią Konvenciją įgyvendinančia Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2011/92/ES „Dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo“, nei su kai kuriais ES teisės aktais bei Lietuvos Respublikos tarptautiniais įsipareigojimais. Nenuostabu, kad dauguma šio įstatymo projekto nuostatų prieštarauja Orhuso konvencijai ir minėtai direktyvai.

O juk Orhuso konvencija yra tarptautinis Lietuvos Respublikos įsipareigojimas (ratifikuotas LR Seimo) ir Europos Sąjungos tarptautinė sutartis, ES aplinkos teisės sudėtinė dalis (1998-06-28 ji buvo Bendrijos lygmeniu pasirašyta, o 2005-02-17 Bendrijos sprendimu patvirtinta). 

Ką nustato Lietuvos Respublikos konstitucija?

Konstitucinis Teismas, remdamasis Konstitucijos 135, 138 ir kitais susijusiais straipsniais, nesyk yra išaiškinęs, kad Konstitucija ir Tarptautinių sutarčių įstatymas nustato Lietuvos Respublikos tarptautinių įsipareigojimų ir atitinkamos ES teisės viršenybę nacionalinių įstatymų atžvilgiu. Konstitucija nustato kelis aiškius principus dėl tarptautinių sutarčių ir ES teisės taikymo:

Pirma, tarptautinės sutartys, kurias ratifikavo Seimas, yra sudedamoji Lietuvos Respublikos teisinės sistemos dalis ir įgyja Lietuvos Respublikos įstatymų galią, k. t., yra Lietuvos įstatymai.

Antra, Lietuvos Respublika privalo laikytis savo tarptautinių sutarčių, net jeigu jos nacionaliniais įstatymais yra nustatytas kitoks teisinis reguliavimas.

Trečia, tais atvejais, kai nacionaliniuose teisės aktuose nustatomas teisinis reguliavimas, kuris konkuruoja su nustatytuoju tarptautinėje sutartyje, turi būti taikoma tarptautinė sutartis; tai ypač svarbu įgyvendinant Konstitucijos 135 straipsnio 1 dalies nuostatas dėl piliečių gerovės ir pagrindinių jų teisių bei laisvių užtikrinimo, teise ir teisingumu pagrįstos tarptautinės tvarkos kūrimo.

Ketvirta, Europos Sąjungos teisės normos yra sudedamoji Lietuvos Respublikos teisinės sistemos dalis; todėl, jeigu tai kyla iš sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, Europos Sąjungos teisės normos taikomos tiesiogiai. Be to, teisės normų kolizijos atveju jos turi viršenybę prieš Lietuvos Respublikos įstatymus ir kitus teisės aktus – ši konstitucinė įstatymų kolizijos taisyklė įtvirtina Europos Sąjungos teisės aktų taikymo pirmenybę tais atvejais, kai Europos Sąjungos teisės nuostatos, kylančios iš sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, konkuruoja su teisiniu reguliavimu, nustatytuoju Lietuvos nacionaliniuose teisės aktuose (nesvarbu, kokia jų teisinė galia), išskyrus pačią Konstituciją.

Konstitucinio teismo išaiškinimu: „ši doktrininė nuostata negali būti aiškinama kaip reiškianti, esą Lietuvos Respublika gali nesilaikyti savo tarptautinių sutarčių, jeigu jos įstatymuose ar konstituciniuose įstatymuose yra nustatytas kitoks teisinis reguliavimas negu nustatytasis tarptautinėmis sutartimis. Priešingai, Konstitucijoje įtvirtintas principas, kad Lietuvos Respublika laikosi sava valia prisiimtų tarptautinių įsipareigojimų, gerbia visuotinai pripažintus tarptautinės teisės principus, suponuoja tai, kad tais atvejais, kai nacionaliniuose teisės aktuose (inter alia įstatymuose ar konstituciniuose įstatymuose) nustatomas toks teisinis reguliavimas, kuris konkuruoja su nustatytuoju tarptautinėje sutartyje, turi būti taikoma tarptautinė sutartis“, o „pagal Konstitucinio akto „Dėl Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje“ 2 dalį Europos Sąjungos teisės normos yra sudedamoji Lietuvos Respublikos teisinės sistemos dalis; jeigu tai kyla iš sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, Europos Sąjungos teisės normos taikomos tiesiogiai, o teisės normų kolizijos atveju jos turi viršenybę prieš Lietuvos Respublikos įstatymus ir kitus teisės aktus“. Taigi, „Konstitucijoje ne tik yra įtvirtintas principas, kad tais atvejais, kai nacionalinis teisės aktas nustato tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruoja su nustatytuoju tarptautinėje sutartyje, turi būti taikoma tarptautinė sutartis, bet ir – Europos Sąjungos teisės atžvilgiu – yra expressis verbis nustatyta kolizijos taisyklė, įtvirtinanti Europos Sąjungos teisės aktų taikymo pirmenybę tais atvejais, kai Europos Sąjungos teisės nuostatos, kylančios iš sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, konkuruoja su teisiniu reguliavimu, nustatytuoju Lietuvos nacionaliniuose teisės aktuose (nesvarbu, kokia jų teisinė galia), išskyrus pačią Konstituciją“ (Konstitucinio Teismo 1995-01-24 išvada, 1995-10-17 ir 2006-03-14 nutarimai, 2002-04-25 ir 2004-04-07 ir kiti sprendimai).

Ką nustato Europos Sąjungos teisė?

Tam tikri ES teisės aktai – reglamentai, sprendimai, kai kuriais atvejais ir direktyvos – yra taikomi tiesiogiai (t. y., net ir neperkėlus į valstybių narių nacionalinius įstatymus).

Nacionaliniuose teismuose prieš valstybę asmenys gali tiesiogiai remtis ES direktyvomis – visais atvejais, kai direktyvų nuostatos savo turiniu yra besąlygiškos ir pakankamai tikslios, jei per nurodytą laikotarpį valstybė neperkėlė direktyvų į nacionalinę teisę ar jas perkėlė netinkamai.

Tuo tarpu valstybė narė negali remtis nacionaline teise, į kurią nėra perkėlusi ES direktyvų nuostatų, o terminas, suteiktas nuostatoms perkelti, jau yra pasibaigęs. Šie bendri principai taikomi ir valstybių narių diskrecijos riboms ES teisės aktų atžvilgiu apibrėžti.

Pagal nusistovėjusią Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktiką tiesiogiai veikia ir Sąjungos bei jos valstybių narių su trečiosiomis valstybėmis sudarytų susitarimų (taigi ir Orhuso konvencijos) nuostatos, jei, atsižvelgiant į jų tekstą, susitarimo tikslą ir pobūdį, jose nustatytas aiškus ir tikslus įpareigojimas, kurio vykdymas arba veikimas nepriklauso nuo kito akto priėmimo.

Orhuso konvencijos taikymas ir atitiktis konvencijai

Orhuso konvencijos valstybių narių susitikimų ir Atitikties Orhuso konvencijai komiteto priimtuose sprendimuose nesyk yra išaiškinta, kad narės negali laisvai ir pasirinktinai taikyti Konvencijos. Priešingai, Konvencijos nuostata „pagal nacionalinę teisę“ reiškia ne šalių teisę keisti principines nuostatas, bet lankstumą įgyvendinant priemones, taip padedant užtikrinti iš Konvencijos kylančių prievolių ir principų įgyvendinimą skirtingose Šalių teisinėse sistemose, o paminėtas lankstumas anaiptol nėra šalių laisvė spręsti, kiek jos laikysis arba nesilaikys konkrečių įpareigojimų. Priešingai, jei šalis neperkelia į savo teisę prievolių pagal tarptautinį įsipareigojimą arba ankstesniais nacionaliniais įstatymais yra kitaip nustačiusi, ji vis tiek negali būti atleista nuo konkrečių nuostatų taikymo, todėl neturi teisės priimti arba toliau palaikyti nacionalinių teisės aktų, kurie neleidžia taikyti konkretaus įsipareigojimo pagal Konvenciją arba jam prieštarauja.

Europos Sąjungos Teisingumo Teismas nuosekliai laikosi šios pozicijos ir nesyk yra išaiškinęs, jog šalys visada turi laikytis „plataus bei visapusiško“ Konvencijos nuostatų pobūdžio ir negali jų taikyti siaurinamai, juo labiau – varžančiai arba visai užkirsdamos kelią (byla C-72/95 ir kt.), o valstybių narių diskrecija Konvencijos ir ES direktyvų atžvilgiu anaiptol nesuteikia valstybėms narėms teisės visiškai laisvai interpretuoti direktyvų nuostatų, jas keisti ar net netaikyti, jei kitus reikalavimus nustato vidinė tų valstybių teisė – diskrecija apima įgyvendinimo formas ir metodus, bet ne pačius principus (byla C-435/97 ir kt.). Kitaip tarus, valstybė narė negali Konvencijos reikalavimų siaurinti, keisti pagal savo vidinę teisę arba visai atsisakyti.

Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimuose sistemingai konstatuojami du esminiai dalykai. Pirma, kad Orhuso konvencijos, kaip ir visų kitų Sąjungos ir jos valstybių narių su trečiosiomis šalimis sudarytų susitarimų, nuostatos veikia tiesiogiai, jei, atsižvelgiant į jų tekstą, taip pat į šio susitarimo tikslą ir pobūdį, jose nustatytas aiškus ir tikslus įpareigojimas, kurio vykdymas arba veikimas nepriklauso nuo vėlesnio akto priėmimo (bylos C-265/03, C-372/06, C-240/09 ir kt.). Antra, jog ir nebaigtinių nuostatų atžvilgiu valstybės narės nėra laisvos rinktis tose teisės srityse, kur Sąjunga turi aiškiai nustatytą išorės kompetenciją: „tokiais atvejais konkrečiam klausimui, dėl kurio dar nebuvo priimta Sąjungos teisės aktų, taikoma Sąjungos teisė, jeigu klausimą reglamentuoja Sąjungos ir jos valstybių narių sudaryti susitarimai ir jis susijęs su sritimi, kurios didelę dalį apima ši teisė: todėl, kai nuostata gali būti taikoma tiek situacijoms, patenkančioms į nacionalinės teisės taikymo sritį, tiek situacijoms, patenkančioms į Sąjungos teisės taikymo sritį, yra tam tikras suinteresuotumas, kad siekiant išvengti skirtingo aiškinimo ateityje ši nuostata būtų aiškinama vienodai, neatsižvelgiant į aplinkybes, kuriomis ji turi būti taikoma. Būtent tokią kompetenciją ES turi aplinkos teisės srityje. Taikant tokias Konvencijos nuostatas, nacionalinė diskrecija turi ribas – šalys gali pasirinkti Konvencijos nuostatų įteisinimo pavidalus, bet neturi teisės dėl vidinių sumetimų keisti Konvencijos principų arba atsisakyti juos taikyti, nes „kitaip nustato nacionalinė teisė“.

Dar daugiau, Europos Sąjungos Teisingumo teismo išaiškinimu, pagal direktyvos 85/337 10 a straipsnį draudžiama taikyti nacionalinius teisės aktus, kuriais iš visuomenės būtų atimama atitinkama teisė kreiptis į teismus iš Sąjungos teisės kylančios ir aplinkos apsaugos tikslą turinčios teisės normos pažeidimų, motyvuojant tuo, kad nacionaliniai įstatymai leidžia ginti tik privatų, bet ne viešąjį interesą (byla C-115/09 ir kt.). (Visos šios nuostatos dabar yra perkeltos į Europos Parlamento ir Tarybos Direktyva 2011/92/ES dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo, dar jas sugriežtinant. Deja, ir šias nuostatas projekto autoriai atsisakė perkelti į įstatymą – aut. pastaba).

Pagaliau, asmenys nacionaliniuose teismuose prieš valstybę gali tiesiogiai remtis ES direktyvomis – visais atvejais, kai direktyvų nuostatos savo turiniu yra besąlygiškos ir pakankamai tikslios, jei per nurodytą laikotarpį valstybė neperkėlė direktyvų į nacionalinę teisę ar jas perkėlė netinkamai. Gi valstybė narė negali remtis nacionaline teise, į kurią nėra perkėlusi ES direktyvų nuostatų, o terminas, suteiktas nuostatoms perkelti, jau yra pasibaigęs. Šie bendri principai taikomi ir valstybių narių diskrecijos riboms ES teisės aktų atžvilgiu apibrėžti.

Valstybė narė privalo užtikrinti nacionalinės teisės atitiktį konvencijoms. Šis reikalavimas yra grindžiamas Vienos konvencija dėl tarptautinių sutarčių teisės, pagal kurią šalis negali pasitelkti savo vidaus teisės nuostatų, kad pasiteisintų dėl sutarties nesilaikymo. Pažymėtina, kad šalies atitikčiai Konvencijai priskiriami ne vien įstatymai, bet ir teismų praktika, – juk tarptautinėje teisėje teisminė grandis yra valstybės dalis, o atitiktį tarptautinei sutarčiai turi užtikrinti visos valstybinės valdžios šakos, ką dar 2006 m. yra konstatavęs Atitikties Orhuso konvencijai komitetas. Lietuva yra ratifikavusi ir Vienos konvenciją.

Išvada

Orhuso konvencijos ir ją įgyvendinančių ES direktyvų tikslas yra suteikti visuomenei kuo platesnes galimybes dalyvauti priimant sprendimus dėl aplinkos ir kreiptis į teismus siekiant teisingumo.

Todėl, priėmus su Orhuso konvencija ir atitinkama ES aplinkos teise nesuderintą Teritorijų planavimo įstatymą ir, kaip siūloma projekte, atėmus iš visuomenės konstitucinę teisę kreiptis į teismą, visuomenė vis tiek turės teisę dalyvauti priimant sprendimus dėl aplinkos ir kreiptis į teismą pagal LR Konstituciją ir Orhuso konvenciją bei kitą ES aplinkos teisę.

Tuomet teritorijų planavimo srityje Lietuvos valstybei neišvengiamai teks taikyti dvigubas visuomenės informavimo ir dalyvavimo priimant sprendimus dėl aplinkos procedūras – pirma, pagal Orhuso konvenciją, o po to – kitose srityse, kurių nereglamentuoja Konvencija, tačiau reglamentuoja įstatymas, pavyzdžiui, ekonominės ir socialinės naudos. Taip pat, jei pagal Orhuso konvencijos procedūras bus priimti vieni sprendimai, o pagal Teritorijų planavimo įstatymo nustatytą procedūrą – kiti, teisinę viršenybę turės pirmieji.

Įstatymo projekto rengėjų pasirinkimas yra itin neracionalus teisės požiūriu ir neišvengiamai sukels didelių teisinių konfliktų, taip pat dvigubai ar net labiau pailgins visą visuomenės informavimo bei dalyvavimo priimant sprendimus procesą.

Jeigu valdžios institucijos labai „nemėgsta“ visuomenės, demokratinėje visuomenėje įstatymai neturėtų tapti nei „verslo planais“, nei „rytietiškų diktatūrų kopijomis“.

Parengta pagal Jūratės Markevičienės straipsnį „Visuomenės teisės ir galimybės ginti viešąjį interesą aplinkos bei kultūros paveldo srityje ikiteismine ir teismine tvarka“, Lietuvos žmogaus teisių asociacijos tęstinis leidinys „Pozicija“, Nr. „Viešasis interesas ir jo gynimas – Lietuvos teisinė sistema“: 2011. ISSN 1392-4478, p. 36–47, interneto prieiga:
http://www.lzta.lt/wp-content/uploads/2011/Viesasis%20interesas%20ir%20jo%20gynimas.Lietuvos%20teisine%20sistema%202011.pdf