Interviu su sankcijų ekspertu Davidu Lektzianu: apie sankcijų poveikį, krizę Ukrainoje ir ekonominę konfrontaciją tarp Vakarų valstybių ir Rusijos

Davidas Lektzianas yra Teksaso technikos universiteto Politikos mokslų departamento profesorius. Jo mokslinių interesų sritis – ekonominių sankcijų tyrimai, o darbai publikuojami tokiuose JAV akademiniuose leidiniuose kaip „American Journal of Political Science“, „International Studies Quarterly“, „Journal of Conflict Resolution“, „Journal of Peace Research“ ir kt. 2014 m. pavasario semestrą D. Lektzianas dirbo Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų institute, dėstė kursą „Prekyba, konfliktai ir ekonominė diplomatija“.

Labai ačiū, kad sutikote duoti šį interviu. Iš tiesų, įvykiai tarptautinėje erdvėje, pirmiausia krizė Ukrainoje ir tarptautinis spaudimas Rusijai, į pirmą eilę iškelia klausimus, susijusius su tarptautinėmis sankcijomis. Kaip žinote, nuo pat krizės Ukrainoje pradžios Lietuva yra viena iš aktyviausiai už sankcijas Rusijai pasisakančių valstybių. Tačiau ES lyderiai, atrodytų, labai ilgai – net ir po to, kai buvo numuštas Malaizijos keleivinis lėktuvas (MH17) – delsė reaguoti ir negalėjo rasti bendro sutarimo dėl to, kokių priemonių derėtų imtis prieš Rusiją. Vis dėlto galiausiai trečias, neabejotinai griežčiausių sankcijų paketas buvo įvestas. Tai iš tiesų atveria kelią plačiai diskusijai, kurios objektas – dabartinė santykių tarp Vakarų valstybių ir Rusijos dinamika. Mes neabejotinai aptarsime įvairius šios dinamikos aspektus, bet pradėkime nuo bendrų klausimų, kurie yra labai svarbūs siekiant suprasti sankcijų esmę.

– Kalbant apie sankcijas yra ypač svarbu pirmiausia apsvarstyti kelis esminius klausimus: kokio rezultato yra tikimasi iš sankcijų? Kaip jos turėtų veikti? Kokias vidines įtampas (spaudimą) sankcijos turėtų sukelti šalyje, prieš kurią yra taikomos (šiuo atveju Rusijoje)?

– Ką gi, remiantis tradiciniu, arba vadinamuoju „naiviuoju“, požiūriu į sankcijas, buvo tikimasi, kad jų poveikis pasireikš padarius ekonominę žalą sankcionuojamos šalies populiacijai. Savo ruožtu, iš sankcijų paveiktos šalies gyventojų buvo tikimasi, jog jie, siekdami, kad sankcijos būtų panaikintos, reikalaus iš valdančiojo elito pakeisti politikos kryptį. Vis dėlto aš manau, kad šiuo metu yra gerokai nutolta nuo šios pirminės logikos. Pavyzdžiui, JAV ir ES labai atidžiai suplanavo sankcijas prieš Rusiją: nukreipė jas į įtakingus asmenis, remiančius V. Putino režimą. Sankcijos taip pat buvo pritaikytos bankininkystės ir energetikos sektoriams, taip siekiant sukelti žalą elitiniams veikėjams Rusijos ekonomikoje. Kartu buvo siekiama išvengti ekonominės žalos eiliniams Rusijos piliečiams.

Vis dėlto, net ir įvedus tokias tikslines sankcijas, V. Putinas sugebėjo jas išnaudoti savo administracijos palaikymui mobilizuoti. Viena iš kertinių plataus masto sankcijų problemų visada buvo ta, kad tokiu atveju yra rizikuojama sukelti vadinamąjį lyderių palaikymo mobilizavimo efektą (angl. rallyeffect), kuris yra naudingas sankcionuojamos valstybės valdančiajam elitui. Ši problematika yra labai aktuali kalbant apie nedemokratinėmis sąlygomis valdančius lyderius, ypač tuos, kurie stipriai kontroliuoja žiniasklaidos priemones. V. Putinas akivaizdžiai sugebėjo išnaudoti sankcijas antivakarietiškų nuotaikų sustiprinimui ir savo politikos palaikymo mobilizavimui.

Nepaisant to, kas jau minėta, būtina pažymėti, kad jeigu V. Putinas nepakeis savo politikos kurso, sankcijos gali turėti didžiulį poveikį Rusijos ekonomikai. Problema ta, kad valdančiojo elito interesams nesutampant su visuomenės interesais yra mažai tikėtina, jog ekonominės sankcijos lems politinio kurso pokyčius. Yra priežasčių manyti, kad nors Rusijos žmonės ilguoju laikotarpiu pajus neigiamą sankcijų poveikį, V. Putinas iš sankcijų gauna asmeninės naudos: jo populiarumas kyla, o jis pats sugebėjo įgyti tokią politinę galią, kokios nebūtų galėjęs turėti normaliomis sąlygomis. Štai, pavyzdžiui, atsižvelgiant į tą faktą, kad apie 30 proc. rusų yra tiesiogiai arba netiesiogiai susiję su žemės ūkio verslu, žemės ūkio produktų importo draudimas gali būti vertinamas labai palankiai didelės dalies rusų, nepaisant galimo infliacijos ir maisto kainų augimo, dėl kurio nukentės kiti Rusijos piliečiai. Be Vakarų sankcijų V. Putinas niekada nebūtų sugebėjęs inicijuoti tokių radikalių pokyčių šalyje.

– Ar sutiktumėte, kad labai dažnai žiniasklaida ir net politinis elitas klaidingai vertina galimas sankcijų pasekmes? Pavyzdžiui, vertinant krizę Ukrainoje dažnai yra tikimasi, kad ES sankcijos gali priversti V. Putiną pakeisti savo politikos kursą. Ar iš tiesų turėtume tikėtis, kad ES ir JAV sankcijos gali duoti greitą rezultatą, t. y. priversti V. Putiną nutraukti paramą teroristams Rytų Ukrainoje? O galbūt mes turime galvoti apie visai kitokius, ilgojo laikotarpio, tikslus, kurių siekiama ES ir JAV sankcijomis? Pavyzdžiui: susilpninti Rusiją ilguoju laikotarpiu, kad ji negalėtų nukreipti agresijos prieš kitus savo kaimynus; pasiųsti aiškią žinią tarptautinei bendruomenei, kad ES ir JAV netoleruos tarptautinės teisės pažeidimų; pasiųsti aiškią žinią, kad ES geba griežtai reaguoti į Rusijos veiksmus, ir t. t.

– Sutinku su pateikta įžvalga. Mano manymu, JAV ir ES, reaguodamos į Rusijos veiksmus, gali pasirinkti iš trijų pagrindinių alternatyvų: 1) diplomatinis kelias – diskusijos ir diplomatinis Rusijos veiksmų pasmerkimas; 2) kokio nors tipo karinė intervencija, kuri greičiausiai būtų ribotos apimties; 3) gali naudoti ekonomines sankcijas.

Diplomatijos ir karinės jėgos panaudojimo alternatyvų kaina greičiausiai yra gerokai per didelė. Reakcijos apsiribojant diplomatinėmis priemonėmis kaina yra per didelė dėl to, kad tokiu atveju yra signalizuojama, jog Vakarai arba tyliai pritaria Rusijos veiksmams, arba negeba net pamėginti daryti įtaką įvykių eigai, nors šie įvykiai vyksta prie pat ES sienų. Tokiu atveju Rusijai ir visam pasauliui būtų pasiųsta aiški žinia, kad JAV ir ES neturi politinės valios įsitraukti į tokio tipo krizes. Karinės jėgos panaudojimo kaina neabejotinai taip pat yra nepaprastai didelė. Maža to, sėkmės tikimybė ES/NATO karinės jėgos panaudojimo Kryme ir Rytų Ukrainoje atveju gali būti ne ką didesnė už tikimybę, kad sankcijos duos trokštamų rezultatų.

Iš principo aš sutinku su D. Baldwino argumentu, kurį jis išdėstė savo knygoje „Economic Statecraft“. Šis autorius teigia, kad sankcijos gali būti geriausia egzistuojanti alternatyva, net jeigu ir neduoda trokštamų rezultatų, t. y. nepriverčia šalies, kuriai jos taikomos, keisti savo politikos kursą. Gali būti, kad tikimybė priversti Rusiją pakeisti savo politiką Ukrainos atžvilgiu nėra labai didelė nė vienos mano minėtos alternatyvos (diplomatinis kelias, sankcijos arba jėgos panaudojimas) atveju. Tikimybė, kad sankcijomis bus pasiektas šis tikslas, greičiausiai yra ne ką didesnė negu kitų dviejų alternatyvų atveju, tačiau sankcijų kaina yra pačios mažiausi jas taikančioms valstybėms.

– Profesoriau, regis, ilgą laiką ES reakcija (ar greičiau delsimas reaguoti) į įvykius Ukrainoje, ypač į Malaizijos keleivinio lėktuvo numušimą, buvo sunkiai paaiškinama. Po MH17 reiso tragedijos buvęs JAV ambasadorius Ukrainoje Stevenas Piferis labai tiksliai pasakė, kad „pasipiktinimas nėra politikos kursas“, todėl ES (taip pat ir JAV) turi apsispręsti, kaip jos reaguos į Rusijos veiksmus, nes neveiklumas toliau skatins Rusiją remti teroristus Rytų Ukrainoje. Kokią žinią apie save ir šalių narių prioritetus siunčia ES, delsdama reaguoti į situaciją ir elgdamasi taip, lyg ne Rusija, o ES šalys būtų smarkiau ekonomiškai pažeidžiamos?

– Mano manymu, ES ir JAV gerai išnaudoja sankcijų kortą Ukrainos krizės akivaizdoje. Manau, buvo svarbu suteikti galimybę išspręsti konfliktą diplomatinėmis priemonėms, kartu leidžiant aiškiai suprasti, kad jeigu parama prorusiškiems separatistams nesiliaus, bus įvestos ekonominės sankcijos. Tiek ES, tiek JAV aiškiai suformulavo grasinimą sustiprinti sankcijas ir jį įgyvendino laikydamosi savo pačių nustatyto tvarkaraščio. Kartais grasinimas sankcijomis gali būti toks pat veiksmingas kaip ir jų įgyvendinimas. Taip yra todėl, kad neaiškumas dėl sankcijų, kurios gali būti įvestos ateityje, sukelia neramumus tarp verslo subjektų ir rinkose. Šiuo atveju nei grasinimas sankcijomis, nei jų įvedimas (dabartinės apimties) nepadėjo. Vis dėlto, kad pamatytume sankcijų sukeltą efektą, dar turi praeiti laiko.

Kitaip tariant, dabartinės sankcijos yra didelis žingsnis į priekį, o prieš jų įvedimą reikėjo kruopštaus planavimo. Atsižvelgiant į globalios ekonomikos sudėtingumą, valstybėms reikia laiko apsvarstyti potencialius šalutinius sankcijų padarinius. Suplanuoti tokio pobūdžio sankcijas, – kai ES ir JAV siekia įvesti sankcijas prieš Rusiją taip, kad nebūtų stipriai paveiktas dabartinis energetinių resursų tiekimo į ES lygis, tačiau kartu ribojant technologijų eksportą į Rusiją, kad ilguoju laikotarpiu būtų sumažintos jos pajamos iš energetinių resursų eksporto, – reikia daug laiko.

– Regis, paskutinis ES ir JAV sankcijų paketas gali sukelti realios žalos Rusijos ekonomikai. Galbūt galėtumėte pasidalinti savo įžvalgomis apie paskutinį ES ir JAV sankcijų paketą, taip pat apie atsakomąsias priemones (draudimą importuoti maisto produktus), kurių ėmėsi Rusija.

– Dabartinis planas, kuriuo siekiama smogti Rusijos gynybos, bankininkystės bei naftos sektoriams ir bandoma atkirsti Rusiją nuo technologijų (taip kliudant įsisavinti vandenynų gelmėse, Arktyje ir skalūnuose esančius naftos resursus), atrodo gerai apgalvotas. Nors daugelis didžiųjų ES valstybių smarkiai priklauso nuo Rusijos energetikos išteklių, tai, kad 28 ES narės sugebėjo susitarti dėl šių sankcijų, rodo, kaip rimtai jos vertina Rusijos veiksmus. Gan įdomu tai, kad Rusija, reaguodama į šiuos veiksmus, uždraudė žemės ūkio produktų importą iš ES, JAV, Kanados ir Australijos. Šios atsakomosios sankcijos potencialiai gali turėti didesnį poveikį Rusijos žmonių kasdieniam gyvenimui. Kaip tik to ir siekė išvengti Vakarų valstybės, nusitaikydamos į bankininkystės, energetikos ir gynybos sektorius. Nors Vakarai buvo pakankamai nuovokūs neįvesti tokių sankcijų, kurios tradiciškai sukelia lyderių palaikymo mobilizavimo efektą, V. Putinas galbūt bando šį efektą sukelti pats. Jam tikrai nebus sunku suversti kaltę dėl bet kokių neigiamų jo įvestų žemės ūkio sankcijų padarinių sankcijų karui, kurį pradėjo Vakarai.

– Dar vienas aspektas, atrodytų, tapęs ypač akivaizdžiu per Ukrainos krizę, yra tai, kad pasaulinės finansų rinkos labiausiai „baudžia“ Rusiją už jos agresiją (kapitalo nutekėjimas, aukštos palūkanų normos, rublio nuvertėjimas ir pan.). Manytina, jog priimdami sprendimus pasaulinių rinkų žaidėjai nesivadovauja jokiu moraliniu kompasu, todėl jų reakcija į susidariusią situaciją daugiausia paremta lūkesčiais dėl valstybių elgsenos ateityje. Dėl šios priežasties netgi grasinimas sankcijomis (vėliau jų netaikant) gali turėti didelės įtakos šalies, į kurią nukreiptos sankcijos, ekonomikai. O kai sankcijos yra pritaikomos (ypač tuo atveju, jei jos yra griežtos), rinkos taip pat reaguoja neigiamai ir taip šalis, kuriai skiriamos sankcijos, yra nubaudžiama dvigubai (įskaitant ir tai, jog sankcijų poveikis yra jaučiamas sektoriuose, kurie nėra tiesiogiai sankcijų veikiami). Kokį vaidmenį globalios finansų rinkos atlieka svarstymuose apie sankcijų poveikį?

– Manau, kad šiandien dar nėra aišku, ar globalios finansų rinkos iš tiesų „baudžia“ šalis dėl sukeliamų konfliktų. Man teko analizuoti studijas, įrodančias, kad rinkos iš tiesų „baudžia“ šalis už įsitraukimą į konfliktus, bet taip pat ir tokias studijas, kuriose teigiama, kad tam tikros šalys (viena iš jų – JAV) gali gauti naudos iš dalyvavimo konfliktuose.

Visiškai pritariu teiginiui, jog rinkos neturi jokio realaus moralinio kompaso: fondų valdytojai gali stengtis atspindėti savo investuotojų moralinius pasirinkimus, tačiau galiausiai investuotojai vis tiek suks ten, kur uždirbamas pelnas. ES ir JAV stengsis įvesti sankcijas, kurios padidins investuotojų nepasitikėjimą Rusija. Kaip tik tai mes ir matome šiuo metu. Štai, pavyzdžiui, ES ir JAV įvedus sankcijas technologijoms, naudojamoms naftos pramonėje, „Exxon Mobil“ atstovai nebuvo tikri, kaip jos paveiks su „Rosneft“ vykdomą bendrą projektą Arktyje. Po trečiojo sankcijų paketo buvo cituojamas „British Petroleum“ vadovas, kurio teigimu, „labai sunku apibrėžti, kas yra technologijos“. Vakarų naftos bendrovės, be abejo, suburs teisininkų komandas, turinčias išsiaiškinti, ką jos gali ir ko negali daryti naujųjų sankcijų reguliavimo kontekste. Nors sankcijos ir nesustabdys investicijų, regis, jos užtikrintai jas mažina. Taip pat privalome atsižvelgti į tokių atvejų kaip rekordinė 8,9 mlrd. dolerių bauda Prancūzijos bankui „BNP Paribas“ už pagalbą (tokioms šalims kaip Sudanas) siekiant apeiti sankcijas poveikį. Tokio pobūdžio sprendimai turėtų atgrasyti kompanijas nuo bandymų investuoti Rusijoje apeinant sankcijas ir taip sukelti neigiamą poveikį Rusijos ekonomikai.

Remiantis pastarojo meto duomenimis, nematau aiškių tendencijų, kad rinkos „baustų“ Rusiją. Matėme rinkos kritimą, pakilimą, vėl sekė kritimas ir dar vienas pakilimas. Tarpais stebėjome Rusijos, tarpais JAV akcijų ir valiutos kurso kritimą. Nors išsamios šio atvejo analizės nesu atlikęs, negalėčiau teigti, jog matau aiškių įrodymų, kad Rusijos rinkos būtų išskirtos iš kitų ir „nubaustos“ dėl šios šalies veiksmų Kryme ir Ukrainoje. Pavyzdžiui, liepos viduryje Rusijos lyginamasis MICEX indeksas sumažėjo 2,7 proc., o rublis krito 0,9 proc. JAV dolerio atžvilgiu. Tačiau ES sankcijų sustiprinimo išvakarėse, liepos 30 d., MICEX pakilo 2 proc., o rugpjūčio 1 d., iškart po sankcijų paskelbimo, Vakarų indeksai, tokie kaip S & P, „Dow Jones“ ir NASDAQ, nukrito 2 procentais. Maždaug po savaitės šie pagrindiniai indeksai nukrito dar apie 1 procentą. Tuo pat metu Danielis Drezneris savo tinklaraštyje „Washington Post“ pranešė, kad tiesioginių užsienio investicijų srautai į Rusiją 2014 m. nukris iki pusės savo vertės, palyginti su 2013 m., o per 2014 m. šalį jau paliko 75 mlrd. dolerių vertės kapitalas. Taigi, ką baudžia rinkos? Vakarus? Rusiją? Abi puses? Nieką? Šiuo metu nesu tikras, kad yra aiškus atsakymas į šį klausimą.

– Jūsų manymu, kokią įtaką sankcijų efektyvumui turi laiko jas įvesti pasirinkimas? Hipotetiškai kalbant, jeigu ES ir JAV būtų įvedusios griežtas sankcijas pačioje Krymo krizės pradžioje (kai Rusijos parama separatistams jau tapo akivaizdi), ar šiandien situacija galėtų būti kitokia? Ar anuomet sankcijos būtų turėjusios atgrasomąjį poveikį, o šiuo metu – kai konfliktas yra pasiekęs tašką, kuriame bet kokios Rusijos nuolaidos bus suvokiamos kaip Rusijos pralaimėjimas (o juk Rusija nemėgsta pralaimėti ar atrodyti silpna, tai liudija ir faktas, kad V. Putinas mėgaujasi precedento neturinčiu populiarumu šalies viduje) –Vakarų šalių sankcijos yra daugiau reaktyvaus pobūdžio ir labiau skirtos nubausti Rusiją už jos veiksmus, bet nepajėgios jų pakeisti (greičiau atvirkščiai – sukelia atsakomuosius veiksmus Vakarų šalių atžvilgiu). Jūsų manymu, ar mes dar galime kalbėti apie scenarijų, kuriame V. Putinas gali išsaugoti savo reputaciją (t. y. neatrodyti kaip pralaimėtojas), kartu padarydamas akivaizdžių nuolaidų Ukrainos klausimu? Galiausiai, kokios yra Ukrainos krizės pamokos Vakarų lyderiams, nesugebėjusiems deramai suvaldyti šios krizės?

– Nenorėčiau sutikti, jog Vakarų valstybės netinkamai vykdė sankcijų politiką. Egzistuoja daug tvirtų teorinių argumentų, kurių pagrindinė mintis yra ta, kad sankcijos yra veiksmingiausios, kai jomis grasinama. Jei lyderis, pasvėręs gresiančių sankcijų žalą, yra nelinkęs nusileisti, mažai tikėtina, jog jis nusileis ir įvedus šias sankcijas. Nemanau, jog V. Putinas buvo labai susirūpinęs dėl Vakarų grasinimų įvesti sankcijas, taigi nemanau, kad jį būtų atgrasęs ir greitas jų įvedimas. Taip pat Vakarai bandė suteikti galimybę Rusijai išsaugoti savo reputaciją, kai JAV prezidentas B. Obama pasiūlė į Krymą nusiųsti Europos stebėtojus, kurie užimtų Rusijos pajėgų vietą saugant rusakalbių mažumą nuo jai tariamai kylančių grėsmių (būtent šiuo argumentu Kremlius teisino Rusijos intervenciją į Krymą).

Manau, jog V. Putinas ir ateityje planuoja imtis tik tokios apimties veiksmų, kurių pakaktų užtikrinti Ukrainos nestabilumą, ir tokiu būdu „neperleisti“ jos ES ir išlaikyti savo įtakos orbitoje. Visa ši krizė ir prasidėjo tada, kai atrodė, jog Ukraina gali pasirašyti susitarimą, atversiantį jai ES rinkas mainais į perimamus ES reguliacinius standartus, taip ateityje potencialiai sukuriant prielaidas net galimos narystės ES klausimo svarstymui. Ironiška, kad šių metų birželio pabaigoje Ukraina pasirašė tą patį susitarimą, kuris sukėlė tiek kontroversijų 2013-ųjų lapkritį.

Nors nemanau, kad V. Putinas artimiausiu metu keistų savo politikos kursą, tačiau kažkuriuo momentu Rusijos gyventojų parama jam gali pradėti silpnėti. Tai ypač tikėtina tuo atveju, jei sankcijos taps našta Rusijos ekonomikai (o aš manau, jog taip ir įvyks), o neramumai Ukrainoje pradės slopti. Istorija rodo, kad lyderių palaikymo mobilizacijos efektas netrunka amžinai. Manau, jog V. Putinas stengsis sutelkti kuo daugiau galios savo rankose, kad tuo metu, kai jo populiarumas ims kristi, jam kiltų kuo mažesnė grėsmė. Tikėtina, jog atsitiks taip, kad dėl šios krizės Rusija vis labiau tols nuo Vakarų, o jos ekonomika patirs neigiamų padarinių. Vis dėlto sankcijų poveikį gali sumažinti Rusijos rinkos dydis ir kitų veikėjų noras įeiti į šią rinką. Pavyzdžiui, Brazilija ir Kinija rodo didžiulį suinteresuotumą pašalinti žemės ūkio produktų trūkumą Rusijoje, kurį sukėlė pastarosios sankcijos Vakarų valstybėms. Vis dėlto Rusijai bus sudėtinga rasti pakaitalų uždraustoms naftos pramonės technologijoms ir prieigai prie Vakarų kapitalo.

Vakarams įvedus savo sankcijas ir Rusijai davus šioms atkirtį, bus įdomu stebėti, kuri pusė bus priversta nusileisti pirmoji. Jeigu Vakarų šalių lyderiai keistų savo sankcijų politiką Rusijai nedarant jokių nuolaidų Ukrainos klausimu, jie greičiausiai sulauktų savo elektoratų nepritarimo, todėl šis veiksmas jiems brangiai kainuotų. Tačiau 28 skirtingoms ES šalims bus sudėtinga išlaikyti vienybę sankcijų klausimu, jeigu dabartinė ekonominė konfrontacija tęsis kelis mėnesius ar netgi metus. Į vieningumo ES stoką V. Putinas galbūt ir deda viltis. Kita vertus, atsižvelgiant į tai, kad V. Putinas niekada oficialiai neišreiškė paramos prorusiškiems sukilėliams Ukrainoje, kaip tik jis gali būti geresnėje padėtyje atsiradus galimybei susitarti tarp Rusijos ir Vakarų valstybių. Visgi šiuo metu jis neturi realių paskatų atsitraukti, nes sankcijos iš dalies yra varomoji jo paties populiarumo šalies viduje jėga.

– Profesoriau, dėkoju Jums už laiką, kurį skyrėte šiam interviu.

– Dėkoju už įdomius klausimus ir džiaugiuosi galimybe pateikti jūsų skaitytojams savo požiūrį į aptartas problemas.

Interviu parengė Rimvydas Ragauskas.