Miškų įstatymo pakeitimo įstatymas prieštarauja Konstitucijai

Įstatymai ypatingos skubos tvarka gali būti priimami tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais

Konstitucinis Teismas šiandien priimtu nutarimu pripažino, kad Miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymas (toliau – Miškų įstatymo pakeitimo įstatymas ir Įstatymas) pagal priėmimo tvarką prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 dalims, 69 straipsnio 1 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams.

Konstitucinis Teismas šiuo nutarimu taip pat pripažino, kad Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalis tiek, kiek pagal joje nustatytą teisinį reguliavimą įstatymų ir kitų Seimo aktų projektai gali būti svarstomi ypatingos skubos tvarka ne tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai, prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 dalims, kuriose nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija, valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams.

Konstitucinis Teismas nutarime pažymėjo, kad ypatingos skubos tvarka svarstant įstatymų ir kitų Seimo aktų projektus galėtų būti taikoma tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus, kaip antai įvedant arba įvedus karo ar nepaprastąją padėtį, skelbiant arba paskelbus mobilizaciją, priimant sprendimą panaudoti ginkluotąsias pajėgas ginkluoto užpuolimo atveju ir (ar) prireikus itin skubiai vykdyti tarptautinius įsipareigojimus, stichinės nelaimės ar kitomis ekstremaliomis aplinkybėmis, kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai. Kitoks teisinis reguliavimas, pagal kurį įstatymų ir kitų Seimo aktų projektai galėtų būti svarstomi ypatingos skubos tvarka ne išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, būtų nesuderinamas su iš Konstitucijos, be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančiais įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimais.

Pagal Konstituciją ir Konstitucinio Teismo įstatymą, šiuo Konstitucinio Teismo nutarimu pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai Miškų įstatymo pakeitimo įstatymas nuo oficialaus nutarimo paskelbimo dienos negalės būti taikomas.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad jeigu nutarimą šioje byloje oficialiai paskelbtų iškart po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje, atsirastų Miškų įstatyme nustatyto teisinio reguliavimo spragų ir neapibrėžtumo, dėl kurio galėtų būti sutrikdytas miškų ūkio valdymas ir tvarkymas. Atsižvelgęs į tai, kad spragoms ir neapibrėžtumui pašalinti reikalingas tam tikras laikas, Konstitucinis Teismas nusprendė atidėti oficialų šio Konstitucinio Teismo nutarimo paskelbimą – Teisės aktų registre oficialiai jis bus paskelbtas ir įsigalios 2019 m. gruodžio 2 d.

Tačiau, kaip pažymėjo Konstitucinis Teismas, įstatymų ir kitų Seimo aktų svarstymo skubos ir ypatingos skubos tvarka procedūra jau nuo šio nutarimo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje turėtų būti taikoma tik atitinkančiais Konstituciją būdais.  

Su ginčyto Įstatymo priėmimu susijusios faktinės aplinkybės

Pareiškėja Seimo narių grupė šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijo Miškų įstatymo pakeitimo įstatymo atitiktį Konstitucijai pagal jo priėmimo tvarką.

Konstitucinis Teismas nustatė šias bylai reikšmingas faktines aplinkybes, susijusias su dviejų Miškų įstatymo pakeitimo įstatymų projektų pateikimu ir svarstymu Seime.  

2016 m. balandžio 15 d. Seime buvo užregistruotas Seimo narių grupės pateiktas Įstatymo projektas Nr. XIIP-4291, kuriuo siūlyta pakeisti Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalį taip, kad vietoj konkretaus miškų urėdijų skaičiaus (42 miškų urėdijos) būtų nustatyta, jog Lietuvos Respublikoje veikia miškų urėdijos.

2017 m. kovo 10 d. Seime buvo užregistruotas Vyriausybės pateiktas Miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymo projektas Nr. XIIIP-420, prašant jį svarstyti skubos tvarka. Projekte, be kita ko, siūlyta vietoj Lietuvoje veikiančių 42 miškų urėdijų įsteigti vieną valstybės įmonę „Lietuvos valstybiniai miškai“.

Seimas po pateikimo 2017 m. kovo 16 d. posėdyje Seimo narių grupės pateiktą Įstatymo projektą Nr. XIIP-4291 grąžino iniciatoriams tobulinti. Tą pačią dieną Seimas po pateikimo pritarė Vyriausybės teiktam Įstatymo projektui Nr. XIIIP-420 ir pradėjo jo svarstymo procedūrą, bet nepritarė Vyriausybės pasiūlymui svarstyti šį projektą skubos tvarka. Abu įstatymų projektai 2017 m. kovo 16 d. posėdyje nebuvo pateikti kaip alternatyvūs, jie buvo svarstomi kaip atskiri Seimo darbotvarkės klausimai.

Pakeistas Seimo narių grupės Įstatymo projektas Seime užregistruotas 2017 m. birželio 27 d., Seimas jam pritarė po pateikimo 2017 m. liepos 4 d. ir pradėjo svarstymo procedūrą.

Pagrindiniu komitetu abiem projektams (ir Seimo narių grupės, ir Vyriausybės) svarstyti paskirtas Seimo Aplinkos apsaugos komitetas tų pačių metų liepos 7 d. posėdyje svarstė abu projektus, tačiau jie nebuvo svarstomi kaip alternatyvūs, nebuvo priimta sprendimo juos sujungti. Komitetas pritarė Seimo narių grupės projektui, o Vyriausybės teiktąjį be jokių argumentų atmetė nevertinęs dėl šio projekto pateiktų dviejų nepriklausomo ekspertinio įvertinimo išvadų, kitų konsultantų, specialistų, taip pat subjektų, turinčių įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, Seimo paskirtų papildomų komitetų, valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų išvadų, pastabų ir pasiūlymų.

Seimas, 2017 m. liepos 11 d. rytiniame posėdyje svarstydamas Seimo narių grupės teiktą ir Aplinkos apsaugos komiteto aprobuotą Įstatymo projektą, iš esmės jį pakeitė – papildė naujomis nuostatomis, kurioms Aplinkos apsaugos komitetas prieš tai nebuvo pritaręs ir kurių dauguma sutapo su šio komiteto atmesto Vyriausybės teikto Įstatymo projekto nuostatomis. Tą pačią dieną Seimas Seimo Pirmininko siūlymu, nepateikus tokio siūlymo motyvų, šį Įstatymo projektą priėmė ypatingos skubos tvarka.

Seimo kanceliarijos Teisės departamentas nevertino per projekto svarstymo ypatingos skubos tvarka padarytą pertrauką Seimo narių pateiktų pasiūlymų, kaip ir Įstatymo projekto nuostatų, kuriomis jis buvo papildytas ir iš esmės pakeistas.

Konstitucijos nuostatos ir oficialioji konstitucinė doktrina

Pareiškėja Seimo narių grupė šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijo Įstatymo atitiktį pagal priėmimo tvarką Konstitucijos 69 straipsnio 1 daliai, kurioje nustatyta, kad įstatymai Seime priimami laikantis įstatymo nustatytos procedūros, taip pat konstituciniam teisinės valstybės principui.

Apibūdindamas konstitucinį teisinės valstybės principą, Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad šis principas suponuoja įvairius reikalavimus teisėkūros subjektams, tarp jų ir tai, kad teisės aktus jie gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų, paisydami teisėkūros procedūrinių reikalavimų, taip pat ir tų, kuriuos yra nusistatęs pats teisėkūros subjektas. Įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, suprantamas, neprieštaringas, turi būti užtikrinami teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna; kad teisinių santykių subjektai galėtų savo elgesį orientuoti pagal teisės reikalavimus, teisinis reguliavimas turi būti santykinai stabilus.

Konstitucinis teisinės valstybės principas atsispindi ir konstitucinius atsakingo valdymo ir valdžios atsakomybės visuomenei principus įtvirtinančiose Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 dalyse, kuriose nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija, valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, jog Konstitucijoje įtvirtintas atsakingo valdymo principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, turi tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus.

Konstitucinis Teismas priminė, kad konstitucinis atsakingo valdymo principas, aiškinamas kartu su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu valdžios įstaigų tarnavimo žmonėms imperatyvu, suponuoja teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimus, kurių privalo laikytis, be kita ko, valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos. Tokių reikalavimų paisymas priimant teisės aktus yra būtina visuomenės pasitikėjimo valstybe ir teise bei valdžios atsakomybės visuomenei sąlyga, jis sudaro prielaidas įtraukti visuomenę į sprendimų, susijusių su viešaisiais interesais, priėmimo procesą, be kita ko, sudarant galimybę susipažinti su rengiamais teisės aktų projektais ir kita su jais susijusia informacija, taip įgyvendinant Konstitucijos 33 straipsnyje įtvirtintas piliečių teises dalyvauti valdant savo šalį, kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą, apskųsti jų sprendimus.

Atskleisdamas įstatymų leidybos proceso konstitucinius pagrindus, Konstitucinis Teismas pirmiausia pažymėjo, kad pagal Konstituciją, jos 5 straipsnio 2, 3 dalis, konstitucinius teisinės valstybės, atsakingo valdymo principus, Seimas, įgyvendindamas Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalyje, 76 straipsnyje įtvirtintus įgaliojimus reglamentuoti įstatymų leidybos procedūrą, privalo Seimo statute ir įstatymuose nustatyti tokį įstatymų leidybos proceso teisinį reguliavimą, kuriuo būtų užtikrintas, be kita ko, šio proceso viešumas ir skaidrumas, sudarytos prielaidos užtikrinti įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybę.

Konstitucinis Teismas priminė, kad yra tokios pagrindinės įstatymų leidybos proceso stadijos: įstatymų leidybos iniciatyvos teisės įgyvendinimas, įstatymo projekto svarstymas,  projekto priėmimas.

Apibūdindamas bylai aktualią įstatymų projektų svarstymo stadiją, Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad, kaip jau yra konstatavęs anksčiau, įstatymų projektų svarstymo stadija yra būtina įstatymų leidybos proceso stadija, kuri laiduoja demokratijos principų taikymą įstatymų leidybos procese.  

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad ši stadija ypač svarbi iš konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų kylantiems įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, priimamų įstatymų kokybės reikalavimams įgyvendinti. Įstatymų leidybos proceso svarstymo stadijos paskirtis – per ją išsamiai išnagrinėti ir įvertinti Seimui pateiktus įstatymų projektus ir su jais susijusią informaciją, reikšmingą Seimo nariams sprendžiant dėl atitinkamų įstatymų priėmimo, be kita ko, įvertinti visuomenės grupių, suinteresuotų asmenų nuomonę, kitų valstybės ar savivaldybių institucijų, specialių žinių turinčių asmenų nuomonę.

Paisant minėtų iš Konstitucijos kylančių įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, priimamų įstatymų kokybės reikalavimų, Seimo statute turi būti nustatyti Seimo struktūriniai padaliniai (be kita ko, Seimo komitetai ar komisijos), kuriems būtų pavesta apsvarstyti ir įvertinti gautas pastabas ir pasiūlymus dėl svarstomų įstatymų projektų, taip pat turi būti nustatytos Seimo vidinės prevencinės teisinės priemonės, leidžiančios siekti, kad jo priimami įstatymai ir kiti teisės aktai neprieštarautų Konstitucijai ir atitiktų kitus iš Konstitucijos kylančius įstatymų bei kitų Seimo aktų kokybės reikalavimus.

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad įstatymų leidybos procesas, ypač įstatymų projektų svarstymo stadija, turi būti reglamentuojamas taip, kad būtų sudarytos prielaidos svarstant įstatymų projektus tinkamai įvertinti juose numatyto teisinio reguliavimo turinį ir pasekmes. Šiam tikslui pasiekti įstatymų leidybos proceso teisiniu reguliavimu turi būti sudarytos prielaidos prireikus gauti, be kita ko, specialių žinių turinčių asmenų, atitinkamų valstybės institucijų nuomonę, pagrįstą jų atliktu išsamiu, objektyviu, nešališku svarstomo įstatymo projekto ir galimų būsimo teisinio reguliavimo turinio ir padarinių vertinimu, taip pat šią nuomonę atsakingai ir motyvuotai įvertinti.

Apibūdindamas konstitucinį įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo reikalavimą, Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad pagal Konstituciją, be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalis, konstitucinius teisinės valstybės, atsakingo valdymo principus, siekiant užtikrinti įstatymų leidybos proceso viešumą ir skaidrumą, minėtas Konstitucijos 33 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtintas piliečių teises, šis procesas, ypač įstatymų projektų svarstymo stadija, turi būti reglamentuojamas taip, kad visuomenei būtų sudaryta galimybė dalyvauti svarstant įstatymų projektus. Šiam tikslui pasiekti turi būti nustatytas toks įstatymų leidybos proceso teisinis reguliavimas, pagal kurį Seimui pateikti įstatymų projektai būtų skelbiami viešai, kad visuomenės grupės, suinteresuoti asmenys turėtų pakankamai laiko su jais susipažinti ir dėl jų pareikšti savo nuomonę, pastabas ir pasiūlymus, kurie turėtų būti atsakingai ir motyvuotai įvertinti.

Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad Seimo pareiga laikytis Konstitucijoje, įstatymuose ar Seimo statute nustatytų įstatymų leidybos proceso stadijų ir įstatymų priėmimo taisyklių nėra savitikslė, ja siekiama užtikrinti, kad būtų laikomasi ne tik Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalyje nustatyto reikalavimo priimti įstatymus Seime laikantis įstatymo nustatytos procedūros, bet ir iš Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų kylančių įstatymų leidybos proceso skaidrumo ir viešumo, taip pat įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimų.

Konstitucinio Teismo nutarime atskleisti konstituciniai reikalavimai įstatymų ir kitų Seimo aktų leidybos svarstant juos skubos ir ypatingos skubos tvarka procesui. Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad skubos tvarka suponuoja įstatymų leidybos proceso stadijų, ypač svarstymo stadijos, sutrumpinimą, taigi ribotas galimybes užtikrinti, kad būtų laikomasi iš Konstitucijos, be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančių įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų kokybės reikalavimų.

Atsižvelgęs į tai, Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad Seimas, pagal Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalį, 76 straipsnį reglamentuodamas įstatymų leidybos procedūrą, gali nustatyti tokį įstatymų projektų svarstymo skubos tvarka teisinį reguliavimą, pagal kurį ši tvarka būtų taikoma ypatingais atvejais, kai dėl susiklosčiusių politinių, socialinių, ekonominių ar kitų aplinkybių būtina skubiai nustatyti naują ar pakeisti galiojantį teisinį reguliavimą siekiant užtikrinti svarbius visuomenės ir valstybės interesus, apsaugoti kitas konstitucines vertybes.

Konstitucinis Teismas taip pat pažymėjo, kad Seimo statute gali būti numatyta ir įstatymų bei kitų Seimo aktų projektų svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūra. Ši procedūra suponuoja tai, kad įstatymų leidybos proceso stadijos, ypač svarstymo stadija, gali būti sutrumpinamos dar labiau nei svarstant įstatymų ir kitų Seimo aktų projektus skubos tvarka, t. y. svarstymo stadija, kuri yra demokratijos principų taikymą įstatymų leidybos procese laiduojanti stadija, gali tapti tik formali. Todėl taikant svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūrą yra itin ribotos galimybės užtikrinti, kad būtų laikomasi iš Konstitucijos, be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančių įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimų.

Atsižvelgęs į tai, Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad Seimas, pagal Konstituciją reglamentuodamas įstatymų leidybos procedūrą, gali nustatyti tokį įstatymų ir kitų Seimo aktų projektų svarstymo ypatingos skubos tvarka teisinį reguliavimą, pagal kurį tokia tvarka galėtų būti taikoma tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus, kaip antai įvedant arba įvedus karo ar nepaprastąją padėtį, skelbiant arba paskelbus mobilizaciją, priimant sprendimą panaudoti ginkluotąsias pajėgas ginkluoto užpuolimo atveju ir (ar) prireikus itin skubiai vykdyti tarptautinius įsipareigojimus, stichinės nelaimės ar kitomis ekstremaliomis aplinkybėmis, kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai. Kitoks teisinis reguliavimas būtų nesuderinamas su iš Konstitucijos, be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančiais įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimais.

Taigi pagal Konstituciją įprastinėmis aplinkybėmis Seimo darbe negali dominuoti įstatymų priėmimo skubos ir ypatingos skubos tvarka praktika.

Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalies atitikties Konstitucijai vertinimas

Kadangi pareiškėja prašė įvertinti ginčyto Įstatymo atitiktį Konstitucijai pagal priėmimo tvarką, o įstatymas priimtas ypatingos skubos tvarka, Konstitucinis Teismas vertino ir šios tvarkos atitiktį Konstitucijai.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Seimo statuto 164 straipsnyje nustatytas  projekto svarstymas ypatingos skubos tvarka yra tam tikra speciali, itin pagreitinta įstatymų leidybos procedūra, kai prireikus Seimas gali priimti įstatymo projektą itin skubiai – įstatymo projekto priėmimo procedūra po pateikimo gali būti pradėta po 3 valandų pertraukos, t. y. juo sudarytos prielaidos priimti įstatymo projektą tą pačią dieną, kurią jis yra pateiktas Seimui.

Įstatymo projekto svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūrai taikyti yra nustatytos dvi sąlygos:

– turi būti motyvuotas Respublikos Prezidento, Seimo Pirmininko arba Seimo Pirmininką pavaduojančio Seimo Pirmininko pavaduotojo, arba Vyriausybės teikimas;

– sprendimas įstatymo projekto pateikimo arba svarstymo Seimo posėdyje metu priimtas Seimo posėdyje balsavusių Seimo narių daugumos, kuri turi būti didesnė negu 1/4 visų Seimo narių.

Taigi, kaip konstatavo Konstitucinis Teismas, pagal Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą įstatymų ir kitų Seimo aktų projektai gali būti svarstomi ypatingos skubos tvarka vadovaujantis bet kokiais joje nurodytų subjektų pateiktais motyvais, o ne tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai.

Kaip minėta, Konstitucinis Teismas konstatavo ir tai, kad Seimas, reglamentuodamas įstatymų leidybos procedūrą, gali nustatyti tokį įstatymų ir kitų Seimo aktų projektų svarstymo ypatingos skubos tvarka teisinį reguliavimą, pagal kurį tokia tvarka galėtų būti taikoma tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus, kaip antai įvedant arba įvedus karo ar nepaprastąją padėtį, skelbiant arba paskelbus mobilizaciją, priimant sprendimą panaudoti ginkluotąsias pajėgas ginkluoto užpuolimo atveju ir (ar) prireikus itin skubiai vykdyti tarptautinius įsipareigojimus, stichinės nelaimės ar kitomis ekstremaliomis aplinkybėmis, kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai; kitoks teisinis reguliavimas, pagal kurį įstatymų ir kitų Seimo aktų projektai galėtų būti svarstomi ypatingos skubos tvarka ne išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, būtų nesuderinamas su iš Konstitucijos, be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančiais įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimais.

Atsižvelgęs į tai, Konstitucinis Teismas padarė išvadą, kad Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalyje nustatytu teisiniu reguliavimu tiek, kiek pagal jį įstatymų ir kitų Seimo aktų projektai motyvuotu Respublikos Prezidento, Seimo Pirmininko arba Seimo Pirmininką pavaduojančio Seimo Pirmininko pavaduotojo, arba Vyriausybės teikimu gali būti svarstomi ypatingos skubos tvarka ne tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai, nepaisyta iš Konstitucijos, be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančių įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimų.

Konstitucinio Teismo nutarime yra minima Valstybės kontrolės atlikto ir 2018 m. kovo 16 d. paskelbto valstybinio teisėkūros proceso audito ataskaita, kurioje pažymėta, kad Lietuvoje apie pusę visų 2008–2016 m. priimtų įstatymų sudaro įstatymai, kurie buvo svarstomi skubos ar ypatingos skubos tvarka. Išanalizavusi Seimo 2017 m. pavasario sesijos duomenis Valstybės kontrolė nustatė, kad 37,6 proc. (108 iš 287) įstatymų priimta apsvarsčius juos skubos ar ypatingos skubos tvarka. Iš šios audito ataskaitos matyti, kad Suomijoje, Švedijoje, Jungtinėje Karalystėje, Lenkijoje tokia tvarka priimama ne daugiau kaip 5 proc. įstatymų, Estijoje – apie 10 proc. Ataskaitoje taip pat atkreiptas dėmesys į tai, kad 2014 m. Valstybių prieš korupciją grupė (GRECO), atlikdama vertinimą, pažymėjo, jog Lietuvoje pernelyg dažnas skubos procedūrų taikymas priimant teisės aktus gali pakenkti įvairių teisės aktų priėmimo proceso etapų viešumui ir sumažinti viso proceso skaidrumą, tačiau ir toliau įstatymų projektai labai dažnai svarstomi skubos ar ypatingos skubos tvarka.

Ginčyto Įstatymo atitikties Konstitucijai vertinimas pagal jo priėmimo tvarką

Pareiškėja ginčijo Miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymo atitiktį Konstitucijai pagal priėmimo tvarką.

Apibendrinęs minėtas konstitucinės justicijos bylai aktualias su Įstatymo priėmimu susijusias faktines aplinkybes, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad ginčytas Įstatymas buvo priimtas Seimo Pirmininko siūlymu taikant ypatingos skubos svarstymo tvarką be šios tvarkos taikymą pagrindžiančių motyvų, taigi, be kita ko, nesant tokios grėsmės valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai.

Konstitucinis Teismas taip pat konstatavo, kad priimant Įstatymą ypatingos skubos tvarka nesudaryta prielaidų Teisės departamentui įvertinti visas jo projekto nuostatas, be kita ko, dėl projekto gautų Seimo narių pasiūlymų, pateiktų per projekto svarstymo ypatingos skubos tvarka pertrauką; Įstatymas buvo priimtas ypatingos skubos tvarka iš esmės pakeičiant jo projektą, t. y. papildant jį naujomis nuostatomis, analogiškomis kito įstatymo projekto nuostatoms, per vieną svarstymo ypatingos skubos tvarka dieną, taip išvengiant to kito įstatymo projekto svarstymo stadijos (t. y. dėl to projekto pateiktų nepriklausomo ekspertinio įvertinimo išvadų, kitų konsultantų, specialistų, taip pat subjektų, turinčių įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, Seimo paskirtų papildomų komitetų, valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų išvadų, pastabų ir pasiūlymų svarstymo ir vertinimo).

Atsižvelgęs į minėtas Konstitucijos ir oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatas, Konstitucinis Teismas taip įvertino nustatytas faktines aplinkybes:

– priimant ginčytą Įstatymą ypatingos skubos tvarka nesant tokios grėsmės valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai, nesilaikyta konstitucinio reikalavimo įstatymų ir kitų Seimo aktų projektų svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūrą taikyti tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai, taigi ir iš Konstitucijos, be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančių įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimų;

– priimant ginčytą Įstatymą ypatingos skubos tvarka nesudarius prielaidų Teisės departamentui įvertinti visas projekto nuostatas, nepaisyta konstitucinio reikalavimo taikant įstatymų ir kitų Seimo aktų projektų svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūrą užtikrinti Seimo vidinę prevencinę įstatymų ir kitų Seimo aktų atitikties Konstitucijai kontrolę, taigi ir iš Konstitucijos, be kita ko, jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančių įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimų;

 – priimant ginčytą Įstatymą ypatingos skubos tvarka ir taip išvengiant kito įstatymo projekto svarstymo stadijos, t. y. dėl to projekto pateiktų nepriklausomo ekspertinio įvertinimo išvadų, kitų konsultantų, specialistų, taip pat subjektų, turinčių įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, Seimo paskirtų papildomų komitetų, valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų išvadų, pastabų ir pasiūlymų svarstymo ir vertinimo, nepaisyta konstitucinio reikalavimo neignoruoti jokios Konstitucijoje, įstatymuose ar Seimo statute įtvirtintos įstatymų leidybos proceso stadijos ar įstatymų priėmimo taisyklės, taigi ir Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalyje nustatyto reikalavimo priimti įstatymus Seime laikantis įstatymo nustatytos procedūros, iš Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų kylančių įstatymų leidybos proceso skaidrumo ir viešumo, taip pat įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimų.

Atsižvelgęs į išdėstytus argumentus, Konstitucinis Teismas padarė išvadą, kad Įstatymas pagal priėmimo tvarką prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 dalims, 69 straipsnio 1 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams.

Nutarime konstatavęs, kad visas Miškų įstatymo pakeitimo įstatymas pagal priėmimo tvarką prieštarauja Konstitucijai, Konstitucinis Teismas toliau netyrė Įstatymo 5 straipsnio 1 dalies ir kitų Įstatymo nuostatų tiek, kiek jose yra įtvirtinta formuluotė „miškų urėdija (urėdijos)“, atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui.

Tačiau Konstitucinis Teismas nutarime atkreipė dėmesį į tai, kad Įstatymo 5 straipsnio 1 dalimi įtvirtinta formuluotė „miškų urėdija (urėdijos)“ reiškia, jog pagal Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalį Lietuvos Respublikoje gali veikti viena arba kelios miškų urėdijos – pagal Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymą įsteigtos valstybės įmonės, patikėjimo teise valdančios, naudojančios valstybinius miškus ir jais disponuojančios įstatymų nustatyta tvarka, taip pat vykdančios juose kompleksinę miškų ūkio veiklą ir kitą įmonės įstatuose numatytą veiklą; pagal šį teisinį reguliavimą Vyriausybė turi plačią diskreciją nuspręsti, kiek miškų urėdijų steigti Lietuvoje. Iš kitose Įstatymo nuostatose įtvirtintos formuluotės „miškų urėdija (urėdijos)“ taip pat nėra aišku, kiek miškų urėdijų pagal Miškų įstatymą gali veikti Lietuvoje.

Šiuo požiūriu Konstitucinis Teismas nutarime taip pat pažymėjo, kad iš Konstitucijos, be kita ko, jos 46, 54 straipsnių, 128 straipsnio 2 dalies, konstitucinio teisinės valstybės principo, įstatymų leidėjui kyla pareiga įstatymu nustatyti esmines miškų ūkio valdymo sąlygas; įstatymų leidėjas turi nustatyti aiškų ir pagrįstą miškų ūkio valdymo modelį, be kita ko, atitinkamus subjektus, atsakingus už valstybei nuosavybės teise priklausančių miškų ūkio valdymą, arba kriterijus, pagal kuriuos tokie subjektai būtų nustatyti. Nustatant miškų ūkio valdymo teisinį reguliavimą turi būti paisoma, be kita ko, iš Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies kylančios valstybės pareigos reguliuoti ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei, kartu įgyvendinant iš Konstitucijos 54 straipsnio, 128 straipsnio 2 dalies kylančius reikalavimus, be kita ko, užtikrinti tinkamą miškų apsaugą, taip pat jų, kaip valstybės turto, racionalų tvarkymą ir naudojimą.

Konstitucinio Teismo nutarimo teisiniai padariniai

Konstitucinis Teismas nutarime atkreipė dėmesį, kad pagal Konstitucijos 107 straipsnio 1 dalį teisės aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo sprendimas, kad tas teisės aktas (ar jo dalis) prieštarauja Konstitucijai. Konstitucinio Teismo sprendimų galia yra nukreipiama į ateitį. Tol, kol Konstitucinis Teismas nėra oficialiai paskelbęs sprendimo, jog tam tikras teisės aktas (jo dalis) prieštarauja Konstitucijai, preziumuojama, kad tas teisės aktas (jo dalis) atitinka Konstituciją ir kad jo pagrindu atsiradę teisiniai padariniai yra teisėti

Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad iš Konstitucijos kylanti konstitucinio teisingumo samprata suponuoja ne formalų, nominalų vykdomą konstitucinį teisingumą, o tokius Konstitucinio Teismo baigiamuosius aktus, kurie savo turiniu nėra neteisingi. Priešingu atveju, nesudarius galimybės Konstituciniam Teismui pagal jam suteiktus įgaliojimus priimti tokio baigiamojo akto, kuris atitiktų teisingumo kriterijus, nebūtų užtikrinta Konstitucijos viršenybė teisės sistemoje, būtų užkirstas kelias vykdyti konstitucinį teisingumą ir užtikrinti konstitucinį teisėtumą. Konstitucinio Teismo įgaliojimai vykdyti konstitucinį teisingumą ir užtikrinti konstitucinį teisėtumą yra neatskiriami nuo konstitucinio teisinės valstybės principo imperatyvų, be kita ko, nuo teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio saugumo, teisinio tikrumo, teisingumo, protingumo reikalavimų.

Atsižvelgus į šiuos konstitucinio teisinės valstybės principo imperatyvus, taip pat į konstitucinių vertybių pusiausvyros imperatyvą ir teisės aktų konstitucingumo ir teisėtumo prezumpciją, nutarime pažymėta, kad vykdant konstitucinį teisingumą ir užtikrinant konstitucinį teisėtumą Konstituciniam Teismui priimant nutarimus nagrinėjamose bylose negali būti pažeistas teisinės sistemos stabilumas, pakirstas teisinių santykių subjektų pasitikėjimas valstybėje priimtais teisės aktais.

Todėl tai, kad šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, jog Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalis, reguliuojanti įstatymų svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūros taikymą, minėta apimtimi prieštarauja Konstitucijai, savaime negali būti pagrindas ginčyti iki šio nutarimo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje priimtų, taikant Seimo statute nustatytą svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūrą, įstatymų ir kitų Seimo aktų atitiktį Konstitucijai vien dėl to, kad minėta svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūra buvo taikyta ne išskirtiniu konstituciškai pagrįstu atveju, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai.

Kartu Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad nuo šio nutarimo viešo paskelbimo dienos pagal Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalį įstatymų ir kitų Seimo aktų svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūra turėtų būti taikoma tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais. Kitoks šio Konstitucinio Teismo nutarimo aiškinimas, esą įstatymų ir kitų Seimo aktų svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūra pagal Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalį nuo šio Konstitucinio Teismo nutarimo viešo paskelbimo iki jo oficialaus paskelbimo Teisės aktų registre galėtų būti taikoma ne tik šiais išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, būtų nesuderinamas su konstitucinio teisingumo ir konstitucinio teisėtumo samprata.

Konstitucinis Teismas taip pat atkreipė dėmesį, kad nors Seimo statuto 162 straipsnio 2 dalyje nustatytas teisinis reguliavimas, numatantis įstatymų svarstymo skubos tvarka procedūros taikymą, nėra šios konstitucinės justicijos bylos tyrimo dalykas, nuo šio Konstitucinio Teismo nutarimo viešo paskelbimo dienos įstatymų svarstymo skubos tvarka procedūra turėtų būti taikoma motyvuotu šioje dalyje nurodytų subjektų (Respublikos Prezidento, Seimo Pirmininko arba jį pavaduojančio Seimo Pirmininko pavaduotojo, Seimo opozicijos lyderio, pagrindinio komiteto, frakcijos arba Vyriausybės) teikimu tik tokiais atvejais, kai šios tvarkos taikymas būtų motyvuojamas ypatingais atvejais, kai dėl susiklosčiusių politinių, socialinių, ekonominių ar kitų aplinkybių būtina skubiai nustatyti naują ar pakeisti galiojantį teisinį reguliavimą siekiant užtikrinti svarbius visuomenės ir valstybės interesus, apsaugoti kitas konstitucines vertybes.

Konstitucinis Teismas nutarime taip pat pažymėjo, kad Vyriausybė 2017 m. rugpjūčio 2 d. nutarimu Nr. 647 „Dėl sutikimo reorganizuoti valstybės įmones miškų urėdijas“, vadovaudamasi Civilinio kodekso 2.97 straipsnio 3 dalimi ir Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymo 18 straipsniu, nusprendė reorganizuoti Lietuvoje veikusias 42 miškų urėdijas jungimo būdu – prijungti jas prie reorganizavime dalyvavusios valstybės įmonės Valstybinio miškotvarkos instituto, kurio pavadinimas po reorganizavimo yra valstybės įmonė Valstybinių miškų urėdija. Taigi šis nutarimas yra grindžiamas ir kitų įstatymų, ne tik Miškų įstatymo, nuostatomis (Civilinio kodekso 2.97 straipsnio 3 dalimi ir Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymo 18 straipsniu).

Jeigu iki šio Konstitucinio Teismo nutarimo oficialaus paskelbimo dienos (2019 m. gruodžio 2 d.) įstatymų leidėjas nesiimtų priemonių Miškų ūkio įstatyme nustatyto teisinio reguliavimo spragoms ir neapibrėžtumui pašalinti, oficialiai paskelbus šį Konstitucinio Teismo nutarimą, miškų ūkio valdymo modelis, be kita ko, tai, kiek miškų urėdijų galėtų veikti, įstatymu būtų teisiškai nesureguliuotas. Tačiau savaime nebūtų atkurtas Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalyje buvęs nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį Lietuvoje veikė 42 miškų urėdijos.

Kaip minėta, Konstituciniam Teismui priimant nutarimus nagrinėjamose bylose negali būti pažeistas teisinės sistemos stabilumas, pakirstas teisinių santykių subjektų pasitikėjimas valstybėje priimtais teisės aktais, atsižvelgiant į konstitucinius teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio saugumo, teisinio tikrumo, teisingumo, protingumo, konstitucinių vertybių pusiausvyros imperatyvus, teisės aktų konstitucingumo ir teisėtumo prezumpciją. Šioje konkrečioje byloje pažymėtinas miškų ūkio teisinio reguliavimo stabilumo viešasis interesas, kad nebūtų sutrikdyti miškų ūkio valdymas ir tvarkymas.

Todėl, atsižvelgiant į šiuos konstitucinius imperatyvus, minėtas Vyriausybės 2017 m. rugpjūčio 2 d. nutarimas Nr. 647 „Dėl sutikimo reorganizuoti valstybės įmones miškų urėdijas“ laikytinas galiojančiu ir oficialiai paskelbus šį Konstitucinio Teismo nutarimą, o tai, kad šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, jog Miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymas prieštarauja Konstitucijai, savaime nesuteikia pagrindo ginčyti šį Vyriausybės nutarimą.

Taigi šis Konstitucinio Teismo nutarimas, kuriuo minėtasis Miškų įstatymo pakeitimo įstatymas pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai, savaime nekeičia nustatyto miškų ūkio valdymo modelio, pagal kurį Lietuvoje veikia viena valstybės įmonė Valstybinių miškų urėdija.

Visą nutarimo tekstą galima rasti Konstitucinio Teismo svetainėje.

Šaltinis: lrkt.lt